Vers la création d’une branche AT/MP pour les marins professionnels

Le monde maritime est accidentogène. Des conditions météorologiques mauvaises, le roulis du navire, la fatigue accumulée ou encore l’environnement de travail sont souvent invoquées dans la description des circonstances de la survenue des accidents de travail maritime. En moyenne, les derniers rapports annuels produits par le régime de sécurité sociale des marins dénombrent plus de 2000 accidents du travail maritime tous secteurs confondus. Or, le risque Accident du travail-Maladie professionnelle, n’est pas financé par une cotisation des employeurs, comme dans les autres régimes mais par une contribution d’équilibre du régime général et à ce titre, ce rapport présente les options examinées par le groupe de travail, avec une mise en avant, qui se veut fidèle aux positions des différentes organisations, des points de consensus, des sujets de divergence et des problématiques qui méritent approfondissement, dans l’esprit commun qui a réuni ses membres d’une amélioration de la santé et de la protection sociale des marins.

Le comité interministériel de la mer du 17 novembre 2017 a marqué le souhait du Gouvernement de conduire une politique maritime ambitieuse. L’un des axes de celle-ci était la modernisation maritime, afin de mieux répondre aux besoins des professionnels. A cet effet, par lettre interministérielle du 4 juin 2021, il a été demandé le pilotage d’un groupe de travail relatif aux modalités d’introduction d’un logique de branche accidents du travail / maladies professionnelles dans le secteur maritime.

La typologie des accidents maritimes varient selon l’activité concernée. Au commerce et à la plaisance professionnelle, les accidents se produisent principalement lorsque le navire est à quai, dans des conditions météorologiques clémentes, impactent essentiellement le personnel d’exécution et enfin trouvent leur cause dans des efforts excessifs ou des faux mouvements avec pour conséquence de multiple traumatismes (fracture, atteinte musculaire ou encore mal de dos)

Parmi des exemples :

Alors qu’une filière de casiers part à l’eau, sa cheville se prend dans une boucle qui s’est formée sur le pont. Il est entraîné par l’orin et passe par-dessus bord
Un technicien intervient sur le système radar au-dessus de la passerelle d’un navire à 3 mètres. Déséquilibré, il chute sur le pont et se fait une fracture du bassin.
Un léger mal de dos, puis un tour de rein avec une sciatique, qui a tourné en hernie discale. Malgré l’opération, la douleur revient et les traitements ne la soulagent plus : cet ostréiculteur se retrouve inapte avec des douleurs chroniques

Une sinistralité élevé dans le secteur maritime

Sur le fondement du rapport annuel élaboré par le contrôle médical de l’ENIM et le service de santé des gens de mer (SSGM), mas également du bilan de l’accidentologie professionnelle maritime entre 1998 et 2019 apparaissent une tendance générale à la baisse du nombre des accidents du travail maritime, mais une stabilité de leur fréquence ainsi que des taux moyens d’incapacité permanente partielle (IPP). Le secteur de la pêche présente des problématiques spécifiques, au regard de la mortalité en particulier, qui est sans équivalents en comparaison d’autres secteurs.

Il ne paraît pas exister de sur-sinistralité associée à certains territoires ou façades, la nature intrinsèque des activités ou des effectifs expliquant les différences statistiques observables entre départements.

On dénombre en moyenne près de 2000 ATM chaque année (sur le champ métropole et DOM), avec une tendance orientée à la baisse pour les secteurs du commerce et de la pêche, lesquels concentrent 95% des ATM

Les durées moyennes d’arrêt dans le régime des marins sont supérieures à celles observées dans le régime général des autres activités terrestres. Cette durée supérieure peut s’expliquer par la gravité des blessures mais également par la procédure de reprise du travail. L’indice de mortalité, même s’il est construit selon des modalités différentes de celles du régime général, indique que la mortalité est bien plus importante dans le secteur maritime que dans les autres secteurs d’activité.

En effet, au régime général, une distinction est faite entre les décès liés à des accidents de trajet et ceux liés à des accidents de travail. Pour les marins, tous les décès sont suivis sans distinction : accident du travail, accident de trajet, suicide, pathologie médico-chirurgicale

Entre dix et quinze accidents mortels, majoritairement dus à des chutes à la mer et des naufrages, sont constatés chaque année. Les accidents mortels y sont quatorze fois plus importants que la moyenne des travailleurs terriens.

Le développement d’une culture de prévention accrue dans les activités maritimes

Si l’absence de consensus sur la mise en place d’une organisation intégrée conduit à une édification d’une branche AT-MP à longue échéance, ceci ne doit interdire de progresser dans le domaine des actions de prévention du risque. La prévention des risques professionnels a pour objectif premier d’éviter les accidents du travail et la survenue des maladies professionnelles. Sa mise en œuvre peut représenter un coût financier non négligeable pour les entreprises : transformations techniques, achats d’équipements, formations des travailleurs… Mais les conséquences d’une absence de prévention peuvent avoir un coût encore plus important : remplacement d’un salarié en arrêt de travail, perte de compétence, perte de productivité, procédure judiciaire, mauvaise image…

La logique d’une branche assurantielle comme les AT-MP est de responsabiliser les employeurs, afin qu’ils réduisent les risques par des actions de prévention et d’organisation du travail, afin de faire baisser leurs contributions.

Le rapport rappelle que les branches AT-MP des salariés du régime général et des salariés et non salariés agricoles reposent ainsi sur une organisation administrative associant une caisse nationale et des caisses locales, lesquelles assurent une double mission de prévention et de réparation, financée par des cotisations à la charge des employeurs et incluant une dimension importante de tarification au risque, qui conduit à moduler l’effort entre les différents secteurs d’activité et entre les entreprises d’un même secteur d’activité.

Une étude menée par l’Agence européenne pour la santé et la sécurité au travail en 2014 a analysé le rapport coût/bénéfices d’interventions en matière de santé et de sécurité au travail réalisées dans des petites et moyennes entreprises. Elle conclut qu’une grande majorité de ces interventions ont eu un retour sur investissement positif sur une période de cinq ans et par conséquent qu’elles sont économiquement rentables, en plus d’améliorer de manière importante la sécurité et les conditions de travail des salariés. Une autre étude menée par l’Association internationale de la sécurité sociale montre que chaque euro investi dans la prévention des risques professionnels rapporte en moyenne 2,2 euros (jusqu’à 4 euros dans certains cas étudiés) et que le rapport coût-bénéfice en matière d’amélioration de la sécurité et de la santé est également positif.

Depuis 20 ans, on constate trois évolutions notables grâce aux politiques de prévention :

  • une baisse homogène des ATM quelque soit le genre de navigation ou l’activité du navire,
  • une augmentation de la proportion des ATM qui surviennent à quai,
  • une diminution des ATM liés aux services d’hôtellerie et conjointement, une augmentation des ATM liés aux tâches de maintenance et de réparation du navire.

Le souhait du Gouvernement, mentionné dans la lettre de mission reproduite en annexe, est de ne pas modifier l’organisation financière actuelle du régime comme l’orientation en faveur du renforcement de la compétitivité des pavillons français (Cf. travaux du Fontenoy du Maritime engagés) rendent improbable la mise en œuvre d’une cotisation AT-MP dans le secteur.

Si elle existait, son taux moyen serait de 9% sur l’assiette des salaires forfaitaires, servant de base au calcul des cotisations sociales, ce qui paraît hors de portée des équilibres actuels du secteur.

La problématique de la prise en charge armement dite PECA

Dans le cadre de l’article 46 de la loi n° 2016-816 du 20 juin 2016 pour l’économie bleue, le Conseil Supérieur des Gens de Mer (CSGM) a adopté le 4 mai 2017 un rapport sur les axes possibles d’adaptation du régime de protection sociale des marins. Ce rapport soulignait le caractère central du dispositif de financement de la branche en indiquant qu’une branche était envisageable selon les principes du régime général (différenciation des contribution des entreprises selon leur taille, cotisation supplémentaire en cas de risques exceptionnels, de non-respect des règles d’hygiène et de sécurité et de non observance des mesures de prévention) si étaient mis en parallèle des éléments de coût de la PECA (reste à charge des employeurs non exonérés lors du 1er mois suivant le fait générateur, coût des assurances contractées, etc…) avec plusieurs hypothèses :

  • En cas d’écart à la trajectoire d’équilibre du régime, une contribution solidaire, uniforme et due par tous les employeurs, pût être recouvrée, afin de développer la responsabilité collective des entreprises
  • Introduire un malus, individualisé et directement lié à la sinistralité (excessive) de l’entreprise concernée (mesurée à partir de l’indice de fréquence AT avec arrêt), la PECA éventuelle étant déduite
  • Supprimer la PECA (hors maladie cours navigation) pour créer, à due proportion des engagements financiers actuels des armateurs, une cotisation uniforme due par tous les employeurs, y compris ceux qui sont aujourd’hui exonérés.

Or, le groupe de travail n’a pas réussi à trouver de consensus sur le sujet en soulevant que la tarification au risque mettrait en tension les capacités de l’ENIM (gestion financière et comptable, gestion des ressources humaines, évolution des systèmes d’information), a fortiori si elle était couplée à une réforme de la PECA et qu’en conséquence ces éléments rendent difficile la perspective d’une mise en œuvre rapide d’une branche ATMP intégrée

Les organisations d’employeurs jugent que la priorité est de faire baisser la sinistralité du secteur, par la responsabilisation des acteurs (gouvernance renforcée de la politique de prévention) et par la mise en œuvre sur le terrain d’actions de prévention appropriées en nombre et en nature. Elles estiment que ces objectifs doivent pouvoir être atteints sans modifier l’économie du système actuel, et donc en respectant l’engagement gouvernemental de ne pas augmenter les cotisations employeurs.

L’ensemble des membres du groupe de travail estime que la priorité est aujourd’hui de développer une culture de la prévention dans le secteur, enjeu clef tant pour la réduction de la sinistralité et l’amélioration de la santé et de la protection

Un effort financier au profit des politiques de prévention et une gouvernance générale du dispositif de santé au travail

Le groupe de travail juge nécessaire de faire évoluer les organisations et leurs moyens afin de renforcer les actions de prévention conduites par les pouvoirs publics, et notamment pour que les différentes façades littorales et les différents types d’activité puissent en bénéficier, dans une optique de réduction de la sinistralité

Le groupe de travail est convaincu que l’efficacité des actions de prévention ne peut être que renforcée par l’association des représentants des entreprises et des marins, lesquels sont au plus près des environnements de travail et sont un relais indispensable des messages de prévention auprès des 30 000 marins en activité. Le rôle accordé aux partenaires sociaux du secteur est un facteur de légitimité pour les actions conduites par l’Etat et ses opérateurs

Les propositions ont plusieurs objectifs, qui visent à rendre concrète l’ambition du groupe de travail de construire les conditions d’une culture de la prévention accrue dans le secteur maritime :

  • Développer la culture de la prévention, pour les différents acteurs (employeurs, marins, intervenants administratifs, médicaux et sociaux)
  • Contribuer à la définition par l’ENIM d’un plan annuel ou pluriannuel de prévention dans une optique de « gestion du risque », avec objectifs, cibles, risques prioritaires, indicateurs de résultats, méthodologie des interventions
  • Coordonner les différents acteurs de la prévention et de la santé au travail pour atteindre les objectifs fixés dans le plan annuel, déployer et animer une organisation territoriale assise sur un réseau d’intervenants en prévention des risques professionnels
  • Assurer un suivi et une traçabilité des actions de prévention, de leurs coûts, de leurs résultats et de leur efficience, afin de rendre compte aux tutelles et aux organismes professionnels et de faire évoluer les outils lorsque l’efficacité est insuffisante ou que de nouveaux besoins apparaissent.

Une organisation administrative renforcée

Le rôle du conseil d‘administration devra être en premier lieu de définir des orientations en matière de prévention des risques professionnels maritimes, matérialisées dans un plan de prévention. A ce titre, le Conseil d’Administration devra piloter l’action en matière de Prévention des Risques professionnels c’est à dire définir des priorités (secteur, facteur de risque, territoire), affecter des moyens à celles-ci dans le cadre de l’adoption du budget de l’établissement et veiller à la mise en œuvre des actions par les services de l’ENIM ou ses opérateurs, et notamment l’Institut Maritime de Prévention

Le rapport estime nécessaire de mieux identifier l’organisme dédié aux actions de prévention afin qu’il soit au fondement d’actions plus ambitieuses, mieux réparties sur le territoire et mieux déployées entre les différentes filières

Renforcer les moyens de l’ENIM afin qu’il se dote d’un service dédié au pilotage des actions de prévention du régime

L’intérêt d’un service de prévention intégré au régime social des marins est de pouvoir développer des actions de prévention dans une optique de « gestion du risque » en lien avec la réparation. D’autre part, ce schéma rapproche davantage le régime des marins de la gouvernance actuellement mise en place dans les autres régimes AT-MP. Enfin, il permet de conserver à l’IMP son statut associatif et la possibilité qu’il a d’intervenir pour le compte de tiers, et notamment des armateurs et des collectivités locales.

D’autre part, les organisations de marins en activité souhaitent que soient mis en place sur l’ensemble des façades littorales, y compris en Outre-Mer, des comités techniques nationaux, et a minima deux pour le commerce d’une part et la pêche et les cultures marines d’autre part, afin d’assister le conseil d’administration dans ses fonctions et suivre le déploiement des actions de prévention

Une dynamique de responsabilisation des employeurs à risque élevé

Le rapport estime que, nonobstant l’absence d’une cotisation employeur, la dynamique de responsabilisation des acteurs au bénéfice de la prévention, introduite par la réforme de la gouvernance pourrait prendre des formes complémentaire. Deux pistes ont été envisagées :

  • L’une assise sur la création d’une pénalité financière applicable aux employeurs ne respectant pas les obligations réglementaires en matière de prévention ou les recommandations de mesures par inspecteurs et préventeurs. Elle apparaît redondante par rapport à des dispositifs existants et éloignée de la logique de branche14. Elle n’a pas été retenue par le groupe de travail
  • l’autre portant sur le versement d’un malus par les employeurs enregistrant un taux de sinistralité supérieur à un certain seuil déterminé à l’avance, afin de créer une incitation individuelle à développer une maîtrise des risques et, à titre collectif, à abonder les recettes des actions de prévention dans le but de créer un cercle vertueux. Dans cette hypothèse, les sommes récoltées devraient en effet rester affectées aux actions de prévention pour le secteur

Le système du malus vise à responsabiliser les employeurs individuellement indépendamment du respect collectif des objectifs de dépenses annuels pour le risque ATMP. Le système de malus aurait ainsi pour but d’éviter les « mauvaises conduites individuelles » d’employeurs en matière de prévention même si l’objectif collectif de maitrise des dépenses de la branche ATMP du régime de sécurité sociale des marins est respecté.

La responsabilité ne serait pas uniquement collective, mais aussi individuelle afin de garantir une égalité de traitement entre les employeurs. Cette proposition constitue une pénalité financière pour les entreprises qui pourrait inciter les employeurs à mettre en œuvre les actions de prévention utiles et nécessaires à la réduction de ces risques.

Cela devrait entrainer une réduction des dépenses du risque ATMP et avoir un effet positif sur l’équilibre financier de la Branche. Ce type de dispositif n’est pas prévu par les textes juridiques et a un impact financier sur les employeurs.

Le déclenchement du malus pourrait s’apprécier par exemple :

  • Pour les entreprises de plus de 10 salariés, lorsque l’indice de fréquence d’AT avec arrêt de travail déclaré par l’entreprise dépasse l’indice de fréquence du secteur d’un pourcentage à définir chaque année durant une période de 3 ans
  • Pour les petites entreprises, selon le même critère mais avec une période d’observation de cinq ans, le premier ATM impactant immédiatement l’indice de fréquence

La pertinence d’un traitement différencié par secteur ou par taille d’armements, en fonction de la sinistralité propre à chaque catégorie d’employeurs est essentielle ainsi que la nature des faits exposant au malus avec un curseur à trouver entre fréquence et gravité. Enfin, un dispositif d’alerte, informant du risque d’être soumis à malus, permettrait à l’employeur de faire de la prévention pour limiter le risque de sanction et un engagement à mettre en œuvre des actions de prévention pourrait permettre de la même manière de diminuer ou annuler la sanction.

Synthèse des 10 propositions

  • Consacrer un investissement public au profit des actions de prévention des risques professionnels dans le secteur maritime
  • Procéder à une modification de la gouvernance de l’ENIM afin que les organisations représentatives d’employeurs et de marins en activité y siègent avec voix délibérative
  • Utiliser les critères de représentation retenus pour les sièges au CSGM pour procéder à la désignation des futurs administrateurs issus des organisations représentatives
  • Amender le décret du 30 août 2010 pour indiquer que l’ENIM ne concourt plus à la PRP, mais définit et met en œuvre les mesures de prévention des AT/MP (formulation retenue pour le régime général)
  • Renforcer les moyens de l’ENIM afin qu’il se dote d’un service dédié au pilotage des actions de prévention du régime
  • Affecter en priorité les moyens supplémentaires dédiés à la prévention à des intervenants en prévention des risques professionnels et les déployer sur les différentes façades maritimes, y compris d’Outre-Mer
  • Mobiliser le secteur autour des enjeux de prévention en parallèle du déploiement du réseau de préventeurs, pour favoriser l’adhésion à leur action et ainsi augmenter l’impact concret de leurs actions sur les pratiques et la sinistralité Financement et gestion de la prévention
  • Constituer une enveloppe fléchée et non fongible de dépenses de prévention dans les comptes de l’ENIM et en garantir la montée en charge puis la stabilité
  • Poursuivre le travail d’expertise et de concertation sur la mise en place d’un malus en cas de sursinistralité, dont le produit viendrait renforcer le développement des actions de prévention
  • Demander à l’ENIM de coordonner une enquête statistique auprès d’un panel d’assureurs et d’employeurs sur la PECA

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