Concessions de plage : le difficile équilibre entre protection du littoral et développement économique

La plage est un espace convoité et le territoire doit satisfaire deux demandes contradictoires : préserver la jouissance d’un cadre naturel tout en développant des services de proximité qui contribuent à son attractivité économique. En ce sens, la loi relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral du 3 janvier 1986 a permis à l’État d’accorder des concessions privées sur le littoral portant sur une durée et une surface limitées. Puis le décret du 26 mai 2006 relatif aux concessions de plage a réglementé l’équilibre entre protection du littoral et offre de loisirs en poursuivant trois principaux objectifs que sont la libération progressive du domaine public maritime, la possibilité d’un libre accès à la plage et enfin la responsabilisation des communes dans l’aménagement de leurs plages et la transparence dans l’attribution des lots aux exploitants d’établissements. Force est d’admettre qu’après quinze ans de concertation, l’encadrement juridique est contesté. Les exploitants reprochent une trop grande sévérité en matière de densité maximale d’exploitation de la plage, de durée annuelle d’exploitation, d’exigence de démolition des constructions et d’obligation de démontage annuel. La mise en conformité progressive des plages apparaît à beaucoup d’exploitants de plage comme une application abusive de la loi, mettant à tort fin à des pratiques anciennes, portant préjudice à leur compte d’exploitation et ruinant l’espoir de pouvoir fidéliser et revendre une clientèle.

Le littoral méditerranéen avait été marqué en 2018 par la démolition de trois établissements balnéaires de renom « Tetou », « Nounou » et « Vallauris Plage » situés dans les Alpes-Maritimes (suite au jugement du Tribunal Administratif de Nice du 3 octobre 2017), qui ont accueilli sur plusieurs générations, les plus grands noms du cinéma, de la peinture et de la mode. Un autre exemple peut être cité côté Atlantique suite à la décision en 2021 d’une commune de Charente-Maritime d’expulser les restaurateurs « Moule Shop » et « la Gueule du loup » habituellement installés face à l’océan sur le lieu-dit La Colonelle

Le patrimoine balnéaire français doit aujourd’hui concilier des impératifs juridiques et environnementaux que constituent notamment la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral et le décret n°2006-608 du 26 mai 2006 relatif aux concessions de plage, mais aussi des décisions politiques aux contours plus opaques.

Certains restaurateurs et plagistes font face à des autorités préfectorales et municipales qui, dans une manœuvre périlleuse de carénage du droit, prennent des décisions d’expulsion, voire les défèrent au tribunal comme prévenus de Contraventions de Grande Voirie.

Au surplus, ces décisions paraissent brutales alors que les restaurateurs sont laissés en toute connaissance de cause pendant plusieurs années sans autorisations, ceci tout en payant leurs redevances et taxes foncières, contribuant ainsi au rayonnement et au développement de l’attrait touristique d’un territoire.

Le « commerce du sable » est un secteur porteur, qui compte environ 1500 établissements en France et génère 1 milliard d’euros de chiffre d’affaires

Le domaine public maritime  : un lieu ne pouvant être l’objet de privatisation

Après un arrêt du Conseil d’Etat rendu en 1958 qui reconnaît le principe de libre accès et de gratuité du public aux plages, le principe a été consacré par le législateur avec la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral dite « loi littoral ». Le littoral a connu des évolutions très rapides dues à son attractivité touristique et économique, à la pression démographique, à la dégradation des espaces naturels, à l’artificialisation croissante du linéaire côtier et aux menaces des effets du changement climatique. La loi Littoral marque l’intérêt porté à la protection d’un espace désormais considéré comme fragile alors qu’il était auparavant perçu comme une source inépuisable de ressources et un milieu à la capacité de régénération illimitée

Les plages sont pour les communes balnéaires un élément essentiel de leur identité et de leur attractivité. Elles constituent même dans certains cas un atout économique de premier plan pour le développement local. La gestion de cet espace doit donc logiquement pouvoir être maîtrisée par la commune afin qu’elle soit en mesure de mettre en œuvre pleinement sa compétence touristique.

Cette loi, pose le principe selon lequel le domaine public est inaliénable, principe désormais codifié à l’article L3111-1 du Code général de la propriété des personnes publiques. Autrement dit, personne ne peut se prévaloir de la qualité de propriétaire sur cet espace commun. Ses articles 25 et suivants consacraient les règles de gestion du domaine public maritime et fluvial et la réglementation des plages.

S’agissant des dispositions concernant l’utilisation des plages, il convient désormais de se référer notamment à l’article L. 321-9 du Code de l’environnement qui dispose :

L’accès des piétons aux plages est libre sauf si des motifs justifiés par des raisons de sécurité, de défense nationale ou de protection de l’environnement nécessitent des dispositions particulières.

L’usage libre et gratuit par le public constitue la destination fondamentale des plages au même titre que leur affectation aux activités de pêche et de cultures marines.

Par ailleurs, conformément aux articles L. 3111-1 et 3111-2 du Code général de la propriété des personnes publiques, les biens des personnes publiques qui relèvent du domaine public, sont inaliénables et imprescriptibles. En outre, le domaine public maritime appartient de manière inaliénable et imprescriptible à l’État. Il s’étend sur terre jusqu’à la limite haute des eaux.

Le Domaine public maritime naturel répond à un principe fondamental et ancien, celui de son libre usage par le public pour la pêche, la promenade, les activités balnéaires et nautiques tout en préservant l’accès du public à celui-ci.

L’utilisation de ce domaine public est soumise à des règles strictes. En ce sens, comme le souligne l’article L. 2124-1 du Code général de la propriété des personnes publiques, les décisions d’utilisation du domaine public maritime tiennent compte de la vocation des zones concernées et de celles des espaces terrestres avoisinants, ainsi que des impératifs de préservation des sites et paysages du littoral et des ressources biologiques .

Elles sont à ce titre coordonnées notamment avec celles concernant les terrains avoisinants ayant vocation publique. Ce texte impose également une enquête publique dès lors qu’est prévu un changement substantiel dans l’utilisation de ce domaine public.

La notion de plage : une absence de définition juridique

La notion de plage n’est définie par aucun texte juridique car les limites sont, par nature, mouvantes. La définition des plages est donc plus de nature géologique que juridique

Les plages sont des terrains en bord de mer recouverts, par intermittence, totalement ou partiellement, par les flots. Leur sol est généralement recouvert de sable, de graviers ou de galets

Sur les côtes à marées marquées, la plage est composée de deux parties partiellement distinctes : d’une part, l’estran, qui est à dimension variable, et d’autre part, une partie sèche qui se trouve au-dessus du niveau moyen des hautes eaux mais qui reçoit les embruns et qui peut être submergée lors des très grandes marées ou lors de tempêtes. C’est sur cette zone sèche, qui se trouve hors de l’eau sauf conditions climatiques exceptionnelles, que se trouvent installés, sur l’ensemble du littoral métropolitain, de façon temporaire ou permanente, les divers équipements liés aux activités balnéaires.

La plage ne représente qu’une partie du domaine public maritime exondé qui s’étend aussi aux lais et relais de mer. Les lais sont des terrains formés par les alluvions déposées sur le rivage et qui émergent au-dessus des plus hauts flots alors que les relais sont des terrains que la mer laisse à découvert en se retirant et qui ne sont plus recouverts par les plus hauts flots.

Les lais et relais sont donc des terrains qui sont en permanence exondés et seule l’histoire permet de savoir que cette zone était autrefois marine. Si la loi du 28 novembre 1963 a ouvert la faculté d’incorporer dans le Domaine public maritime les lais et relais qui appartenaient au domaine privé de l’Etat, le Domaine public maritime actuel ne les intègre pas en totalité et ceux qui ont été incorporés ne présentent pas toujours des garanties de sécurité juridique totale, ce qui nécessite des investigations pointues en cas de contestation des limites.

Par ailleurs, concernant la dichotomie entre plage naturelle et plage artificielle, force est de constater qu’aujourd’hui les travaux de protection et de rechargement en sable sont largement répandus sur les plages naturelles, de sorte que toutes les plages à valeur touristique sont plus ou moins « artificialisées ». Si les lourds travaux d’exondement ont justifié les premières dispositions généreuses sur les concessions, les coûts ont été largement amortis depuis, alors que dans le même temps, le coût de l’entretien des plages naturelles n’a cessé d’augmenter. En conséquence, la distinction entre plages naturelles et plages artificielles qui avait trouvé sa justification à l’époque de grands travaux d’aménagement a perdu toute pertinence.

Les concession privées : des dérogations exceptionnelles à titre précaire

Les collectivités et notamment les communes peuvent devenir concessionnaires de l’État pour la gestion des plages de leur territoire.

Cette contractualisation permet à la commune de devenir gestionnaire de la plage, et de sous-déléguer l’exploitation de lots de plage à des exploitants via une procédure de concession. Cependant, les collectivités-concessionnaires peuvent se retrouver dans une situation délicate, prises entre les exigences légitimes de l’État pour la conservation du domaine public maritime et des exploitants qui font valoir leur antériorité, leur rôle dans l’économie locale et les spécifiés inhérentes au fonctionnement de leur activité.

Il convient dès lors pour les collectivités de bien comprendre et maîtriser les enjeux associés aux plages.

Le principe d’inaliénabilité du domaine public maritime a été atténué par cette même loi dite « littoral » qui autorise l’Etat à accorder des concessions, c’est-à-dire des locations temporaires de parcelles du domaine public mais sous certaines conditions restrictives.

Les concessions de plage sont accordées ou renouvelées après enquête publique et préservent la libre circulation sur la plage et le libre usage par le public d’un espace d’une largeur significative tout le long de la mer. Tout contrat de concession doit déterminer la largeur de cet espace en tenant compte des caractéristiques des lieux. Les concessions de plage et les sous-traités d’exploitation sont portés à la connaissance du public par le concessionnaire.

Sauf autorisation donnée par le représentant de l’Etat dans le département, après avis du maire, la circulation et le stationnement des véhicules terrestres à moteur autres que les véhicules de secours, de police et d’exploitation sont interdits, en dehors des chemins aménagés, sur le rivage de la mer et sur les dunes et plages appartenant au domaine public ou privé des personnes publiques lorsque ces lieux sont ouverts au public.

Depuis le décret n°2006-608 du 26 mai 2006, l’État peut désormais accorder aux collectivités des concessions pour l’aménagement, l’entretien et l’exploitation des plages. L’article R. 2124-13 du Code général de la propriété des personnes publiques prévoit en ce sens :

L’Etat peut accorder sur le domaine public maritime des concessions ayant pour objet l’aménagement, l’exploitation et l’entretien de plages.

Le concessionnaire est autorisé à occuper une partie de l’espace concédé, pour y installer et exploiter des activités destinées à répondre aux besoins du service public balnéaire.

Ces activités doivent avoir un rapport direct avec l’exploitation de la plage et être compatibles avec le maintien de l’usage libre et gratuit des plages, les impératifs de préservation des sites et paysages du littoral et des ressources biologiques ainsi qu’avec la vocation des espaces terrestres avoisinants. La durée de la concession ne peut excéder douze ans.

L’article R. 2124-16 précise :

Un minimum de 80 % de la longueur du rivage, par plage, et de 80 % de la surface de la plage, dans les limites communales, doit rester libre de tout équipement et installation. Dans le cas d’une plage artificielle, ces limites ne peuvent être inférieures à 50 %. La surface à prendre en compte est la surface à mi-marée

Ainsi, une concession doit répondre aux critères suivants :

  • Ne concerner qu’une partie délimitée du domaine public peut être concerné : l’exploitation de la plage est autorisée dans la limite de 20% du linéaire et 20% de la surface. Cette limitation résulte de la lecture en creux du décret de 2006 qui précise qu’un minimum de 80 % de la longueur du rivage, par plage, et de 80 % de la surface de la plage, dans les limites communales, doit rester libre de tout équipement et installation. Le calcul est effectué plage par plage, y compris lorsque la commune possède plusieurs plages, afin d’éviter que certaines plages bien exposées ne soient entièrement privatisées. La réalité des configurations physiques des plages fait que la première mesure atteinte constitue la limite maximale exploitable. Dans la grande majorité des cas, c’est le linéaire qui représente la première limite, y compris lorsque les plages ont beaucoup de profondeur, car
  • Avoir pour objet le développement d’activités destinées au service public balnéaire ayant un rapport direct avec l’exploitation de la plage
  • Etre compatible avec le maintien de l’usage libre et gratuit de la plage : les exploitants ne peuvent implanter leurs équipements sur la plage que pendant six mois dans l’année. Deux dérogations sont cependant prévues et la période d’exploitation peut être portée à huit mois sur simple délibération municipale dans les stations classées. Elle peut être portée à douze mois si certaines conditions sont réunies par la commune et par l’exploitant. En outre, l’autorisation d’ouverture annuelle doit être renouvelée chaque année afin d’éviter la présence sur les plages d’équipements non exploités effectivement. Ces dispositions restrictives visent à encourager la libération annuelle des plages car les conditions d’ouverture à l’année ne peuvent être remplies que par des communes disposant de caractéristiques exceptionnelles. Par ailleurs, seuls sont permis sur une plage les équipements et installations démontables ou transportables ne présentant aucun élément de nature à les ancrer durablement au sol. Les implantations de plage doivent donc être toutes démontables, y compris celles qui sollicitent une ouverture à l’année.

Concernant cette dernière condition, les concessions accordées sur les plages doivent respecter, les principes énoncés à l’article L. 321-9 du code de l’environnement à savoir l’accès des piétons aux plages qui doit rester libre sauf si des motifs justifiés par des raisons de sécurité, de défense nationale ou de protection de l’environnement nécessitent des dispositions particulières.

La concession est attribuée par autorisation préfectorale ou municipale en échange du paiement d’une redevance pour service rendu

Les dispositions visant à la démolition de quelques aménagements ou quelques ouvrages bâtis sur le Domaine public maritime sont d’usage judiciaire récurent et il est admis qu’elles ne doivent pas porter d’atteinte excessive à des libertés comme celle d’entreprendre ou du commerce et de l’industrie.

En outre, le principe de démontabilité des installations s’efface si celles-ci ont une qualité architecturale ou paysagère constitutive de l’identité d’une plage et par une procédure de classement patrimonial

Les sous-concession collectivité-plagistes

Cette sous-délégation particulière d’une partie de la surface à des plagistes doit respecter certaines conditions :

  • La procédure d’attribution des lots de plage est obligatoirement une procédure de mise en concurrence de type concession, respectant ainsi les obligations de publication d’un avis de concession, cahier des charges, remise des offres, négociation et attribution par l’assemblée délibérante (ordonnance n°2016-65)
  • Les lots doivent respecter les contraintes d’implantation prévues par l’État et la réglementation (droit de passage, absence d’ancrage au sol, etc.) en conformité notamment avec les contrats de concession État-collectivité
  • Les activités réalisées par les plagistes doivent impérativement répondre aux besoins du service public balnéaire (bains de soleil, restauration légère, restauration, clubs pour enfants, loisirs nautiques, vente de produits en lien avec l’utilisation de la plage). Il est ainsi impossible de prévoir des activités sans lien direct avec les bains de mers ;
  • Les lots de plage peuvent prévoir l’existence d’un bâtiment d’exploitation (notamment un restaurant) mais tous les éléments bâtis doivent être démontés à la fin de la saison, soit 6 mois dans l’année (4 mois pour les stations classées en faisant la demande).

Auparavant, les plagistes étaient titulaires de contrats d’occupation du domaine public ne comprenant aucune obligation de service public, peu de contrôle et aucune procédure obligatoire de mise en concurrence.

Ce passif explique l’incompréhension de nombre de plagistes – pour qui la mise en concurrence et la démolition des installations existantes à l’issue de chaque saison peuvent être perçues comme une injustice.

Il est donc nécessaire avant toute démarche de mise en concurrence d’anticiper les enjeux des sous-concessions de plage : 

  • Reprise des obligations et contraintes du contrat de concession État-Collectivité et des textes réglementaires applicables pour identifier les points à reprendre dans les sous-concessions
  • Définition d’une stratégie contractuelle, à l’échelle de la plage (schéma d’aménagement, répartition des activités sur le linéaire) et à l’échelle de chaque lot (prestations attendues, projet architectural, gamme tarifaire, niveau de service, etc.). L’objectif sous-jacent est de permettre une variété d’offres de service répondant aux attentes des usagers de la plage
  • Définition des obligations propres à chaque attributaire, obligations reprenant non seulement celles de l’État (détaillées dans le modèle de sous-concession de l’État) mais aussi les obligations propres aux attentes de la commune sur la qualité de service, le projet d’établissement, les attentes environnementales, etc.

À la suite de la définition des pièces de la procédure, la collectivité procède à la mise en concurrence des lots via une procédure de délégation de service public. Pour la collectivité, il est indispensable de mettre en place une procédure ouverte à tous tout en garantissant une bonne comparabilité des projets proposés et surtout une adéquation des projets avec ses propres attentes.


Afin de garantir l’égalité de traitement des candidats et faciliter la remise des offres par les candidats, il est recommandé de :

  • Clairement préciser les attentes de la collectivité lot par lot et de traduire ces attentes par des critères de jugement des offres clairs et sans équivoques
  • Cadrer le format des pièces à remettre pour garantir la comparabilité des offres et éviter les incompréhensions des candidats à la procédure, souvent peu au fait des procédures de la commande publique, sur la teneur des éléments attendus.

Des sanctions de contraventions de grande voirie

Les contraventions de grande voirie sont désormais régies par les articles L.2132-2 et suivants du Code général de la propriété des personnes publiques en ces termes qui renvoient aux mêmes conditions que celles concernant le Code de la voirie routière (voir articles Article L. 1116-1 et s.)

Le régime des contraventions de grande voirie présente des avantages nombreux :

  • Obligation de poursuite
  • Responsabilité objective
  • Possibilité de condamner à une remise en état
  • Imprescriptibilité des poursuites visant à la réparation des dommages causés.

La contravention de grande voirie a un caractère objectif, autrement dit, peu importe l’intention du contrevenant et les circonstances. Même en l’absence de faute de sa part, il sera condamné à réparer et à remettre en état le domaine s’il y a porté atteinte. Cette procédure constitue un outil efficace de protection du Domaine public maritime contre les empiétements, les occupations sans titre et les dégradations.

Par ailleurs, le décret n° 2003-172 du 25 février 2003 relatif aux peines d’amende applicables aux infractions de grande voirie commises sur le domaine public maritime en dehors des ports, assortit également ces atteintes d’une peine d’amende de contravention de la cinquième classe :

Toute infraction en matière de grande voirie commise sur le domaine public maritime en dehors des ports, et autres que celles concernant les amers, feux, phares et centres de surveillance de la navigation maritime prévues par la loi du 27 novembre 1987 susvisée, est punie de la peine d’amende prévue par l’article 131-13 du code pénal pour les contraventions de la 5e classe

En cas de récidive, l’amende est celle prévue pour la récidive des contraventions de la 5e classe par les articles 132-11 et 132-15 du code pénal.

En revanche, si la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a donné un statut législatif aux gardes du littoral et leur a attribué des fonctions de police judiciaire, ceux-ci n’ont pas de compétence pour dresser des contraventions de grande voirie, alors même qu’une telle extension permettrait de renforcer la protection du domaine public.

Enfin, le préfet fait constater l’atteinte au domaine par un agent assermenté qui dresse un procès-verbal de contravention de grande voirie. En cas d’urgence, l’administration peut recourir également au référé-conservatoire prévu à l’article L.521-3 du code de justice administrative.

En conclusion, si l’encadrement des concessions privées de plage s’inscrit dans l’objectif de préserver les espaces naturels remarquables en limitant les constructions pour des activités n’ayant pas de caractère balnéaire, il apparaît que les salves judiciaires ouvrent une boîte de Pandore longtemps enfouie sous le sable et l’écume. Cette logique étatique qui se dirige vers un droit du sable sans concession dissuade les candidatures aux appels d’offres avec un risque de figer le développement économique des littoraux . C’est un choix passionné et passionnel qui s’explique par la confrontation de deux pensées qui ne peuvent à notre sens être arbitrées de raison, qu’au niveau européen.

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