Rapport de la Cour des comptes : une modernisation nécessaire du régime social des marins



En application de sa mission constitutionnelle d’assistance au Parlement, la Cour des comptes a rendu public son rapport le 24 mai 2023 sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale. Concernant le régime de sécurité sociale des marins, la Cour souligne que ce régime spécial est marqué par des spécificités historiques dont la gestion a été déstabilisé par plusieurs réformes récentes. Une réforme en profondeur est nécessaire pour améliorer la protection des marins en matière d’’accidents du travail et assurer une plus grande équité de leurs droits en matière de retraite. Le rapport tire le bilan de la mise en œuvre de plusieurs réformes et mesures adoptées ces dernières années et illustre enfin par différents exemples la nécessité de rechercher une plus grande efficacité de la dépense publique.

Selon le rapport définitif de la Cour des comptes du 18 septembre 2023, la complexité de la réglementation du régime de sécurité sociale des marins explique en partie que les pouvoirs publics aient différé la transposition des réformes mises en œuvre dans les autres régimes de retraite de base depuis 2003 malgré le niveau élevé de son financement par le budget de l’État et ses paramètres très favorables par rapport aux autres régimes de sécurité sociale.

Elle a également conduit au maintien d’une branche maladie autonome, alors que son déficit est intégralement financé par le régime général et que la gestion des prestations en nature y est adossée. Les règles du régime s’avèrent cependant en trop grand décalage avec le droit commun pour qu’elles puissent être maintenues en l’état.

Le régime de sécurité sociale des marins est caractérisé par des règles complexes, obsolètes et inéquitables et la mise en œuvre de la déclaration sociale nominative dans le secteur maritime en 2021 rend désormais inéluctable l’adaptation de ce régime

Un régime dont les règles sont complexes, obsolètes et inéquitables

La part des cotisations sociales dans le financement du régime spécial des marins est très limitée, l’essentiel de ses ressources provenant soit du budget de l’État, soit du régime général de sécurité sociale. Cette situation résulte en partie de sa situation démographique, puisqu’il ne comporte que 34 000 affiliés pour environ 65 000 pensionnés de droit direct et 70 000 bénéficiaires au titre de l’assurance maladie. Cependant, le déficit de financement propre du régime résulte aussi de règles d’assiette reposant non pas sur des salaires réels mais sur des bases forfaitaires, et d’une accumulation d’exonérations et de taux de cotisation différenciés.

Une grille de fonctions et de classement catégoriel complexe et obsolète

La règlementation relative au classement catégoriel des marins qui repose sur une assiette de cotisation forfaitaire s’avère complexe et obsolète et la Cour observe que ce système de déclaration de fonctions puis de classement en catégories nécessite de nombreuses donnée alors même que sur les 20 catégories du classement catégoriel qui prévoit une liste de 280 fonctions, 95 % des pensions servies par le régime en 2021 relèvent de cinq catégories seulement.

Pour une même fonction, le classement du marin pourra relever de catégories différentes selon qu’elle est exercée dans le secteur de la pêche ou du commerce, sur le pont ou à la machine, en fonction des jauge, taille ou puissance du navire. Le marin peut occuper des fonctions différentes selon les embarquements, ce qui, ajouté aux autres facteurs, peut le faire changer de catégorie plusieurs fois dans l’année.

La grille de fonctions ne correspond plus à la réalité de l’exercice professionnel dans le secteur maritime. Certaines fonctions n’existent plus, mais figurent toujours dans la grille réglementaire. D’autres, apparues depuis, ne sont pas prévues. Les nouvelles exigences internationales de qualification pour le renouvellement des brevets maritimes ne sont pas non plus prises en compte.

La Cour observe que ce système de déclaration de fonctions puis de classement en catégories nécessite de nombreuses données et complique de manière disproportionnée les tâches de gestion du régime

Des règles d’affiliation floues, parfois utilisées au détriment d’autres régimes de sécurité sociale

La compétence territoriale de l’Énim est très large, puisqu’elle s’étend à des marins navigant sous pavillon étranger, ainsi qu’aux armements établis dans les collectivités d’outremer.

En 2020, on dénombre 932 affiliés sur des navires sous pavillon étranger. Ces personnes sont principalement employées dans le secteur du commerce ou de la plaisance. L’objectif d’une telle affiliation est de leur permettre de continuer à bénéficier de la couverture sociale du régime spécial lorsqu’elles travaillent sur un navire non-français.

Cependant cette affiliation de marins exerçant sur des navires sous pavillon étranger pose un problème de principe, dès lors que les armateurs concernés ne sont légalement soumis à aucune obligation déclarative, contrairement aux armateurs sous pavillon français, et à aucun contrôle. Rien ne garantit que les cotisations versées et les droits acquis correspondent à la réalité des services effectués.

L’affiliation à l’Énim n’est pas limitée aux employeurs établis en France. La logique de cette situation est floue, dès lors que de nombreux armateurs étrangers ont leur propre régime assurantiel de droit privé, négocié avec des compagnies d’assurance, et que d’autre part, les salariés concernés conservent l’option d’adhérer à la Caisse des français de l’étranger (CFE) qui assure la couverture sociale des salariés français employés à l’étranger.

Par ailleurs, de nombreuses personnes travaillant dans le secteur maritime sont affiliées à l’Énim, non pas parce qu’elles sont « marins » au sens technique – qui est celui de contribuer à la marche du navire – mais parce qu’elles travaillent sur un navire et sont considérées en tant que tel par le code des transports. Une fraction significative des personnels affiliés à l’Énim appartient ainsi à des corps de métiers dont l’activité relèverait du régime général dans la plupart des cas si elle était exercée à terre

Cette situation pose un problème de fond, qui est celui d’affiliations non justifiées par la réalité de l’activité exercée au régime spécial des marins, régime qui est par ailleurs particulièrement favorable, du fait des très faibles cotisations acquittées comparativement au droit commun.

Une remise en cause de l’assiette forfaitaire

Par ailleurs, la Cour remet en question le principe de l’assiette forfaitaire dont la justification trouve son origine historique dans la difficulté qu’il y avait à connaître les salaires réels dans le secteur de la pêche, où la rémunération dite « à la part » était autrefois essentielle

La pratique de la rémunération à la part, minoritaire dans le secteur maritime, ne peut justifier le maintien d’une assiette sociale forfaitaire

Un barème de cotisation illisible et peu contrôlable

La Cour constate un barème de taux de cotisation d’une grande complexité puisque contrairement aux autres régimes de sécurité sociale, le taux de cotisation au régime spécial des marins n’est pas uniforme. Il varie selon le secteur maritime, la jauge, la longueur et la puissance du navire, le type de navigation, le fait que le propriétaire du navire soit embarqué, ou encore selon le rattachement du salarié à un navire.

Il existe ainsi onze taux de cotisation patronale de retraite et onze taux de cotisation patronale de prévoyance avec de multiples combinaisons de taux de cotisation dont la détermination n’a pas été guidée par une logique d’assurance, de solidarité professionnelle ou d’équilibrage financier du régime spécial, mais par des considérations d’opportunité, en réponse le plus souvent à des revendications ou à des difficultés touchant certains secteurs maritimes

En outre, les différents secteurs maritimes bénéficient de vingt dispositifs différents de réduction ou d’exonération de cotisations patronales instaurés au fil du temps (dont dix concernent uniquement les départements d’outre-mer). Ces dispositifs sont devenus illisibles et peu contrôlables puisque leur charge financière n’est ni chiffrée ni pilotable pour l’État.

Des avantages hors normes en matière de retraite

L’Énim sert 16 types de pension, dont quatre pensions de retraite stricto sensu, pour lesquelles l’âge de liquidation et le nombre d’années exigées sont différents. Les paramètres du régime de retraite conduisent à un rendement technique effectif très élevé, alors même que l’âge auquel la pension peut être liquidée est plus favorable que dans les autres régimes français.

Le régime spécial des marins permet l’acquisition de droits à retraite qui peuvent être liquidés dès 50 ans, soit très précocement par rapport aux autres régimes de retraite français. Les types de pensions servies par ce régime sont soumises à des conditions diverses, mais sont toutes calculées à l’aide d’un taux identique sur la base des annuités validées dans le régime. Contrairement aux règles générales, il n’est pas appliqué de décote en cas de durée d’assurance insuffisant

Les dépenses de retraite du régime spécial des marins sont financées en quasi-totalité par le contribuable. Les cotisations patronales et salariales ne financent que 10 % de ces dépenses, conséquence des dérogations accordées en termes d’assiette et de taux des cotisations

La Cour indique que la durée de service d’une pension dite d’ancienneté au régime des marins avoisine 29,5 ans en 2021 du fait d’âges de départ précoce et d’un âge moyen au décès supérieur à celui des retraités du régime général et que la moitié des pensions servies par l’Enim sont des pensions dites « spéciales », liquidées pour une durée de cotisation médiane de 3,5 ans, soit une durée d’affiliation courte de 3 mois à 15 ans.

Parmi les règles anciennes du régime qui permettent de majorer le montant individuel des pensions, la Cour mentionne notamment :

  • le calcul du temps de service
  • La règle d’arrondi de trimestre à la liquidation
  • Les bonifications pour enfants sont également plus favorables que celles de droit commun
  • Les règles de sur-classement et reclassement des marins dans des catégories salariales créent un décalage entre la réalité de la situation professionnelle d’une part, les cotisations dues et droits acquis, d’autre part

Un régime maladie aux archaïsmes défavorables aux assurés

Alors que les frais de santé servies par la branche maladie du régime spécial sont les mêmes que celles versées aux salariés du régime général, les prestations en espèces servies par l’Enim reposent, comme pour la retraite, sur le salaire forfaitaire, sensiblement inférieur au salaire réel

L’indemnité journalière servie par le régime spécial des marins, égale à 50 % du salaire catégoriel, est en conséquence souvent inférieure à celle servie par le régime général

Pour ce qui concerne les prestations en espèces (indemnités journalières), les règles complexes du régime spécial sont globalement défavorables à ses assurés en matière de montant perçu et de délai de premier versement (jusqu’à 20 jours de plus qu’au régime général). Par ailleurs, les effectifs mobilisés pour la gestion des prestations sont plus de quatre fois supérieurs à ceux du régime général

Enfin, en dépit d’une fréquence d’accidents élevée, le secteur maritime n’est pas couvert par un régime de réparation professionnelle responsabilisant les employeurs et distinct du régime maladie. L’indemnisation des arrêts de travail ne fait l’objet d’aucune majoration en fonction de leur durée, contrairement aux règles du régime général

Une gestion des paramètres du régime défaillante

Les informations complexes et mutuellement liées permettant d’établir le classement catégoriel des marins, et donc de calculer les cotisations et les prestations du régime spécial des marins, sont notamment contenues dans les données des « lignes de service » qui est un ensemble de données, caractérisant l’activité de chaque affilié pour chacune de ses périodes de navigation.

La réforme du « permis d’armement » introduite par la loi n° 2016-816 du 20 juin 2016 pour l’économie bleue a supprimé le rôle d’équipage et les services des affaires maritimes ont continué d’assurer la saisie informatique des lignes de service déposées par les armateurs pour les besoins du régime spécial, mais sans contrôler ces déclarations – cette tâche n’étant plus une nécessité juridique.

En raison de la stabilité de l’assiette de cotisations induite par le système des salaires forfaitaires et de la sécurité apportée par le contrôle a priori réalisé par les affaires maritimes, l’Enim n’avait pas été amené, jusqu’alors, à pratiquer des contrôles sur ces données, pourtant situées au cœur de son dispositif de cotisations et de prestations, ni même à mettre en place un régime de sanctions efficient en cas de fraude. L’établissement s’est ainsi retrouvé largement démuni à compter de 2017.

Des compétences limitées en matière de contrôle, qui ne permettent pas à l’Énim de sanctionner les fraudes relatives au classement catégoriel des marins

La fraude peut emprunter la forme d’une modification mal intentionnée de la fonction, du brevet ou du type de navigation déclarés, conduisant à un classement dans une catégorie plus élevée à l’approche de la retraite (trois ans avant l’âge de liquidation de la pension), ou au contraire à un classement dans une catégorie inférieure, dans l’objectif de minorer les cotisations acquittées dans le cas où cinq années dans une catégorie élevée ont été validées par le passé.

Selon la Cour, depuis 2017, la situation concrète qui prévaut dans le secteur maritime est qu’aucun acteur ne contrôle les fonctions déclarées par les employeurs et les indépendants, donc les assiettes de cotisation, ni la réalité des lignes de service, ni la correcte application des multiples taux de cotisation patronale.

L’Énim n’a jamais eu la mission ni la capacité juridique de contrôler les déclarations des armateurs. La réforme du permis d’armement ne lui a d’ailleurs transféré ni la responsabilité ni les moyens juridiques – d’ailleurs limités – antérieurement confiés à cette fin aux affaires maritimes. En conséquence, il est actuellement possible de déclarer des lignes de service fictives, de déclarer une fonction ou une catégorie incorrecte ou un type de navigation erroné sans que cette situation puisse être détectée, ni corrigée.

Une adaptation du régime de sécurité sociale des marins devenue inéluctable

Le premier levier d’évolution concerne la déclaration sociale nominative puisque le secteur maritime a fait partie des secteurs pour lesquels la mise en œuvre de cette réforme est complexe notamment du fait qu’en dépit d’une anticipation et d’une préparation importante, le secteur maritime demeure dans une situation anormale, du fait des paramètres atypiques de son régime spécial et de la complexité des adaptations rendues nécessaires

L’introduction de la DSN dans le secteur maritime s’est effectuée de manière dégradée, avec un taux élevé de non-déclarants. Au 31 janvier 2021, seuls 40 % des employeurs avaient transmis une DSN, essentiellement dans le secteur du commerce qui était déjà familiarisé avec ces procédure

Faute d’une information adéquate des cotisants, les déclarations ont généralement été effectuées en bloc par trimestre civil et non selon la règlementation de l’Enim, qui peut nécessiter des changements de catégorie infra-trimestriels. Une large partie des informations sur les lignes de service est donc irrémédiablement perdue. Le reste est affecté d’un niveau d’erreurs tel que l’ensemble des dossiers devra être repris manuellement au fil des besoins de liquidation, avec des coûts administratifs élevés et une qualité dégradée. L’ensemble de ces éléments aboutit à une situation très préoccupante en matière de paiement à bon droit des prestations du régime.

Ensuite, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 a introduit un autre changement majeur pour l’Enim, en transférant, à compter du 1er janvier 2020, la responsabilité du recouvrement de ses cotisations aux Urssaf. Ce transfert du recouvrement a exigé de refondre les processus complexes existant entre les affaires maritimes, l’Enim et l’Urssaf Poitou-Charentes avant janvier 2021

Or, l’accès de chacun des deux organismes aux informations de la DSN est cloisonné et limité aux besoins de chacun. Ainsi, l’Enim n’a plus aucun moyen de connaître les cotisations appelées pour un navire, une entreprise ou un secteur. Par ailleurs, il ne connaît que les données des périodes déclarées pour les marins et non les périodes pour lesquelles les cotisations ont été réglées (or, les droits ne sont octroyés que si les cotisations sont payées), ce qui crée des incertitudes sur le paiement à bon droit des prestations, qui s’ajoutent aux difficultés constatées sur le volet des cotisations. Inversement, l’Urssaf est dans l’incapacité de contrôler l’assiette des cotisations à l’échelle d’un affilié ou d’un employeur

Concrètement, la situation qui prévaut depuis 2017 dans le secteur maritime est qu’aucun acteur ne contrôle les fonctions déclarées par les employeurs et les non-salariés, ni les assiettes de cotisation, ni la réalité des lignes de service, ni la correcte application des multiples taux de cotisations patronales. En outre, du fait de l’étanchéité des flux de données découlant de la mise en œuvre de la DSN en 2021, aucun acteur n’est plus en mesure de réaliser ces contrôles.

Les voies d’adaptation de la sécurité sociale des marin

Au regard des constats exposés par la Cour des comptes, la refonte des paramètres du régime apparaît inévitable, dès lors que leurs fondements historiques – à savoir les lignes de service –ne sont plus vérifiables. L’assiette des cotisations et l’acquisition des droits sociaux des marins devraient découler du contrat de travail et du revenu brut. Cette modernisation indispensable permettrait aussi de régler les nombreux problèmes que soulèvent les règles actuelles et les évolutions structurelles auxquelles est soumis le régime, en termes de soutenabilité pour le budget de l’État et d’équité à l’égard des cotisants aux autres régimes.

L’analyse des données montre que le nombre de personnes d’une génération ayant été affiliées à l’Enim (actifs, dormants et pensionnés) connaît une diminution constante depuis 40 ans. En 2021, on dénombre moins de 1 000 personnes par année de naissance dans les comptes actifs de l’Enim. En outre, on observe une diminution marquée de la durée moyenne d’affiliation. Depuis longtemps, le régime des marins est devenu un régime de passage dans lequel la plupart des affiliés n’accomplissent plus la totalité de leur carrière. La majorité des comptes de personnes d’âge actif sont des comptes « dormants », c’est-à-dire des comptes d’assurés qui n’ont plus d’activité dans le secteur maritime.

S’agissant de la branche maladie du régime spécial, la Cour estime qu’il serait favorable aux assurés de procéder dans un premier temps à l’affiliation au régime général des marins pensionnés, puis des marins actifs, d’abord pour les prestations en nature et ensuite pour les prestations en espèces, avec un alignement correspondant des assiettes et des taux de cotisation.

S’agissant de la branche retraite du régime spécial, au regard de la situation du système de retraite dans son ensemble, il est peu justifié de maintenir un dispositif aussi coûteux pour les finances publiques au bénéfice d’un nombre si limité d’affiliés, qui, dans leur grande majorité, n’y effectuent que quelques années de leur vie professionnelle, souvent d’ailleurs en exerçant une deuxième activité.

L’impossibilité de maintenir l’assiette de cotisation en l’état, suppose, pour l’avenir, de faire évoluer les règles d’acquisition des droits, qui pourraient donc être celles du régime général. Les droits à retraite acquis par les cotisants de l’Enim antérieurement à la date de la réforme seraient quant à eux préservés et seraient liquidés selon les règles dérogatoires antérieures. L’Enim resterait chargé de leur service, dont le financement serait assuré par des crédits budgétaires de l’État.

Les marins pourraient enfin bénéficier d’une prise en compte de l’usure professionnelle et de la pénibilité liées à leurs métiers, pour ce qui concerne leurs droits à retraite nouvellement acquis au régime général. Un dispositif unifié de réduction des charges patronales, adaptable en fonction de la situation économique de chaque secteur, permettrait de faire perdurer la solidarité nationale envers le monde de la mer.

Sans attendre l’aboutissement de ces évolutions indispensables, la refonte du dispositif de la pension dite « spéciale » et l’introduction de conditions d’âge et de ressources pour le bénéfice de la pension de réversion servie par le régime gagneraient à être mise en œuvre rapidement

Le régime de sécurité sociale des marins a été profondément déstabilisé par deux réformes récentes, relatives pour la première aux règles de la circulation maritime et pour la seconde à l’utilisation du système de déclaration sociale nominative. En conséquence, la Cour estime qu’une discussion doit être engagée avec les représentants des salariés et des employeurs sur la modernisation de la protection sociale dans le secteur maritime

Les mesures à prendre devront répondre à la fois aux enjeux de la viabilité économique du secteur, de la préservation des droits constitués dans le régime spécial et de la restauration de l’équité vis-à-vis des assurés des autres régimes de sécurité sociale. L’ampleur et la complexité du travail législatif et réglementaire à mener exige qu’une gestion de projet forte et structurée soit mise en place par les administrations de tutelle.

Recommandations

La Cour formule les recommandations suivantes :

  • Refonder l’assiette des cotisations et l’acquisition de droits aux prestations de sécurité sociale des marins sur la base du revenu brut en préservant les droits à retraite antérieurement constitués dans le régime spécial sur la base des salaires forfaitaires
  • Restaurer la durée de cinq ans d’affiliation, en-dessous de laquelle les marins ne sont pas éligibles à la pension spéciale et introduire des conditions d’âge minimum et de ressources pour le bénéfice de la pension de réversion
  • Affilier les marins à la branche maladie du régime général en commençant par les frais de santé et en poursuivant par les prestations en espèces et la couverture des accidents du travail et des maladies professionnelles pour les actifs
  • Unifier les taux de cotisations patronales dans le secteur maritime et substituer aux nombreux dispositifs de réduction ou d’exonération de cotisations actuels un dispositif simplifié financé par le budget de l’État, délié des caractéristiques du navire ou du marin, et prenant en compte les réalités économiques des différents secteurs
  • Clarifier les responsabilités en matière de contrôle des cotisations au régime des marins entre l’Acoss et l’Énim, prévoir un régime de sanctions adapté, et préciser les responsabilités du comptable de l’Énim en conséquence.

Retrouver intégralement l’analyse du Rapport cliquez ici
Réponse du Directeur du Régime social des marins cliquez ici (p.37)

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